Ympäristölainsäädäntö - seuranta ja vaikuttaminen. Lainsäädäntöprosessit
TIIVISTELMÄ
Raportti on saatavilla Teknologiainfo Teknovan kotisivuilta. 
EU:n ympäristösäätelyn ja lainsäädäntähankkeiden lisääntyminen on tuonut uusia haasteita lainsäädäntätyössä mukana oleville tahoille – viranomaisille, järjestöille, yrityksille ja tutkimuslaitoksille – ja tahojen muodostamalle yhteistyöverkostolle. Teknologiateollisuus ry:n ympäristötyöryhmä käynnisti vuoden 2005 alusta ympäristölainsäädännön seurantaan liittyvän hankkeen, jonka tarkoituksena on edistää yhteistyötä eri osapuolten välillä. Ympäristölainsäädäntö – seuranta ja vaikuttaminen – Lainsäädäntöprosessit-raportti muodostaa osan tätä projektia, jonka puitteissa selvitettiin myös nykyiset lainsäädäntöprosessit EU:n ja Suomen osalta.
Euroopan unionilla on varsin kattava ympäristönsuojelujärjestelmä, joka perustuu toimintaohjelmiin ja ympäristönormeihin. EU:n yhteisillä säännöillä pyritään varmistamaan, että suojelun taso on jokseenkin sama koko EU:n alueella. Unionin ympäristöpolitiikassa pyritään kuitenkin ottamaan myös paikalliset olosuhteet huomioon, ja politiikkaa tarkistetaan säännöllisesti. Euroopan yhteisön toiminta ympäristöasioissa pohjautuu ympäristöohjelmiin, jotka antavat suuntaviivat aihekohtaiselle ympäristölainsäädäntötyölle. EU:n tämänhetkinen ympäristöpolitiikka perustuu toimintaohjelmaan Ympäristö 2010: Tulevaisuutemme valinta, joka kattaa ajanjakson 2001-2010.
Unionin ympäristösäätely, kuten muukin EU:n toiminta, perustuu unionin perussopimuksiin. Perussopimuksilla on luotu unionin rakenne, joka ilmaistaan kolmella pilarilla. Ympäristöpolitiikka kuuluu ensimmäiseen pilariin, jossa on annettu oikeusperusta ja toimivalta ympäristöpolitiikan laatimiseen yhteisön tasolla.
Euroopan unionissa on useita toimielimiä, joista ympäristökysymysten kannalta keskeisissä rooleissa ovat mm. Eurooppa-neuvosto, neuvosto, komissio ja parlamentti. Eurooppa-neuvosto tarkoittaa jäsenvaltioiden valtion- tai hallitusten päämiesten ja komission puheenjohtajan kokousta, ja sen tehtävänä on antaa yleiset poliittiset suuntaviivat Euroopan yhdentymisprosessille. Neuvostossa puolestaan ovat edustettuina jäsenvaltioiden ministerit, jotka kokoontuvat ministerineuvostoihin käsiteltävän asian mukaisissa kokoonpanoissa. Neuvoston kokouksia valmistelevat eri alojen työryhmät sekä pysyvistä EU-edustajista koostuva komitea (coreper I ja II). Komissio on jäsenvaltioista riippumaton kollegio, jossa on 25 komissaaria, ja sitä johtaa puheenjohtaja. Komissiolla on aloiteoikeus yhteisölainsäädännössä; ilman komission aloitetta päätöksentekomenettelyt eivät käynnisty. Parlamentti edustaa jäsenvaltioiden kansalaisia ja sen jäsenet valitaan suorilla vaaleilla. Parlamentin roolia päätöksenteossa on vahvistettu huomattavasti, ja se onkin nykyisin neuvoston kanssa tasa-arvoinen lainsäätäjä.
EY:n perustamissopimuksen mukaiset säädöstyypit ovat asetus, direktiivi, päätös, suositus ja lausunto. Näistä asetus sitoo sellaisenaan kaikkia jäsenvaltioita. Direktiivit puolestaan sitovat jäsenvaltioita asetettujen tavoitteiden osalta, mutta jäsenvaltiot voivat itse valita ne keinot, joilla tavoitteet toteutetaan kansallisessa oikeusjärjestyksessä. Suositukset ja lausunnot määritellään EY:n perustamissopimuksissa ei-sitoviksi lainsäädäntövälineiksi. Keskeisessä roolissa ovat myös komission tiedonannot, vihreät ja valkoiset kirjat sekä toimintaohjelmat, joita komissio ja neuvosto laativat.
Ympäristösääntelyn kannalta keskeisin päätöksentekomenettely EU:ssa on yhteispäätösmenettely. Yhteispäätösmenettely alkaa kun komissio laatii ehdotuksen säädökseksi. Ennen ehdotuksen antamista komissio kuulee jäsenvaltioiden edustajia; virkamiehiä, elinkeinoelämän edustajia ja tutkijoita. Sekä neuvostolla että parlamentilla on yhteispäätösmenettelyssä lainsäätäjän rooli ja niiden on prosessin aikana päästävä yhteisymmärrykseen säädöksen sisällöstä. Yhteispäätösmenettelyyn voi kuulua yhteensä neljä vaihetta (ensimmäinen käsittely, toinen käsittely ja sovittelumenettely sekä kolmas käsittely). Näistä ensimmäinen vaihe ei ole aikaan sidottu ja se voi kestää vuosia. Käsittelylle myöhemmissä vaiheissa on määritelty aikarajat. Vaiheiden määrä riippuu siitä kuinka aikaisin nopeasti neuvosto ja parlamentti pääsevät yhteisymmärrykseen kyseisestä ehdotuksesta.
Kotimaassa EU:n jäsenyys edellyttää kansallisten kantojen muodostamista unionin säädöshankkeisiin ja menettelyjä unionissa hyväksyttyjen säädösten täytäntöönpanemiseksi. EU:ssa päätettävät asiat käsittelee ja asioiden seurannasta, valmistelusta ja Suomen kannasta vastaa Suomessa valtioneuvoston sisällä se ministeriö, jonka toimialaan asia sisällöltään kuuluu. Kannat valmistellaan vastuuministeriössä yhdessä muiden ministeriöiden kanssa. Eduskunnan esittämät kannat otetaan huomioon kannanmuodostuksessa ja yhteiskunnan etutahot voivat myös osallistua kantojen valmisteluun.
Suomen kantojen valmistelun kattavuus varmistetaan EU-asioiden yhteensovittamisjärjestelmän avulla, jonka tarkoituksena on varmistaa, että Suomella on yhteen sovitettu ja Suomen yleisiä EU-poliittisia linjauksia vastaava kanta kaikkiin EU:ssa vireillä oleviin asioihin niiden eri käsittelyvaiheissa. Yhteensovittamisjärjestelmään kuuluvat EU-asioiden komitea ja sen alaiset valmistelujaostot sekä EU-ministerivaliokunta, joka on keskeisin valmisteluelin. Lisäksi Suomen EU-edustusto Brysselissä edustaa Suomea
EU-asioiden valmistelussa. Elinkeinoelämä ja etujärjestöt voivat vaikuttaa valmisteluun erityisesti valmistelujaostojen niin sanotuissa laajoissa kokoonpanoissa.
Etujärjestöt ja elinkeinoelämä voivat pyrkiä vaikuttamaan EU-päätöksentekoon komission, neuvoston tai parlamentin kautta. Neuvoston osalta kyse on käytännössä seurannasta ja vaikuttamisesta valmistelujaostossa tai muusta yhteydenpidosta vastuuministeriön virkamiehiin. Parlamentin kantoihin voi pyrkiä vaikuttamaan niiden kyseisestä lainsäädäntöhankkeesta vastaavien valiokunnan jäsenten kautta, joilla on merkittävin rooli ehdotuksen käsittelyssä. Komissio puolestaan pitää eri tavoin yhteyttä erilaisiin etu- ja kansalaisjärjestöihin sekä jäsenvaltioiden hallintoihin kuulemalla näitä yhteisön toiminnan kehittämistä koskevissa kysymyksissä aloiteoikeuden käyttämistä varten.
Onnistuneen EU-sääntelyyn vaikuttamisen kannalta oleellista on oikea-aikaisuus ja näkemysten asianmukainen perustelu. Vaikutusmahdollisuudet ovat pääasiallisesti parhaat prosessin alkupuolella. Etujärjestöjen, elinkeinoelämän, yritysten ja asiantuntijoiden perustellut, tosiasioihin pohjautuvat näkemykset ja tieto auttavat lainsäädäntöprosessin osapuolia valmistelussa.
Kun ehdotuksesta on EU:ssa päästy yhteisymmärrykseen, vuorossa on kansallinen toimeenpano. EU:n antamat asetukset ovat suoraan sovellettavissa jäsenmaissa korvaten kansallisen sääntelyn, mutta direktiivit sen sijaan edellyttävät kansallista täytäntöönpanoa annetussa määräajassa. Ne antavat jäsenvaltioille liikkumavaraa velvoitteiden täyttämisessä; niissä määritellyt tavoitteet tulee toteuttaa kansallisesti. Komissio valvoo EU-lainsäädännön toimeenpanoa ja soveltamista jäsenmaissa.
Suomessa lainsäädännön valmisteluun osallistuvat eduskunta ja ministeriöt. Lainsäädäntöä valmistelee se ministeriö, jonka toimialaan asia sisällöltään kuuluu. Merkittäviä ja laajakantoisia asioita varten perustetaan aina lainsäädäntähanke. Tällaisia hankkeita valmistellaan valtioneuvoston tai ministeriöiden asettamissa komiteoissa, työryhmissä, toimikunnissa ja muissa hankkeissa, joissa on mukana niiden tahojen edustajia, joita säädös merkittävästi koskee. Lausuntokierrokset järjestetään säännönmukaisesti kaikissa tapauksissa.
Päivitetty 30.4.2008
